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ADELANTOS AL 100% EN OBRAS PÚBLICAS: ¿UN MECANISMO PARA HACER EFECTIVO LA COIMA?

Fernando
Ingenieria civil fiis - u.n.i
Escrito por Fernando Díaz García el 07/12/2010

En los últimos tiempos se advierte una fuerte tendencia de las entidades públicas de entregar adelantos por el 60% del monto del contrato de obra, ni más de iniciado el plazo de ejecución presupuestal. Los dos tipos de adelantos regulados por el reglamento de la ley de adquisiciones del estado – RLCE - establecen la posibilidad de entregar hasta un 20% para el adelanto directo, y, hasta el 40% en el caso de los adelantos para materiales. De manera general la solicitud del contratista debe estar circunscripta al cumplimiento que las bases lo hayan considerado, se garantice y en el caso de los adelantos para materiales se haya dado inicio al plazo contractual de la ejecución de la obra.

Del contenido de la normativa referida a los adelantos, resultan claro los requisitos y procedimientos para solicitar y entregar los adelantos directos, adoleciendo la normativa en este rubro de la obligación por parte del contratista de presentar la planificación de su utilización, con lo cual los responsables de la inspección o supervisión de la obra y los otros responsables de verificar el fiel cumplimiento del contrato por parte de la entidad no están en capacidad comprobar si los fondos otorgados están cumpliendo los fines para alcanzar el objetivo del contrato de obra, quedando a discreción del contratista la oportunidad de la aplicación de dicho adelanto.

En el caso de los adelantos para materiales, se vienen entregando considerando exclusivamente en el análisis y evaluación, el artículo 188 del RLCE, dejando de lado otros artículos complementarios, lo que ha derivado en la generalizada interpretación por parte del contratista y de la entidad que resulta ajustado a lo regulado el pagar la totalidad del referido adelanto a poco días de haberse establecido el plazo de ejecución contractual, alcanzando en ese momento una entrega del 60% del monto contractual, sin que el contratista haya sustentado el grado de inmediatez para requerir la entrega total.

El análisis técnico que se desarrolla a continuación, demostraría que en primera instancia que no solo no es regular pagar la totalidad del adelanto para materiales; sino que resulta incoherente con una racional aplicación de los fondos previstos para la inversión.

1. El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, articulo 186, establece que las Bases podrán establecer adelantos directos, que en conjunto no excederá el 20% del contrato original; de lo señalado se advierte que las bases deben establecer si se pagará en una sola entrega o en entregas parciales, tal como se consideró en el artículo 187, resultando claro el referido artículo para este tipo de adelanto; sin embargo, el referido segundo artículo adolece de no señalar la obligación del contratista de sustentar detalladamente la aplicación del adelanto solicitado y la programación de los gastos, a efecto que el inspector o supervisor controle y exija el cumplimiento de los fines para los cuales se otorgan dichos adelantos.

No conocer dicha información significa darle carta libre al contratista para decidir en qué y cuándo aplicar el referido adelanto, asimismo, tampoco la normativa es precisa en señalar los conceptos en los cuales el contratista debe invertir el adelanto. Es de suponer, que los conceptos autorizados para su aplicación deberían estar ligados a la planilla de la mano de obra del costo directo, esto en consideración que los adelantos adelanto para materiales, van a sufragar los materiales de construcción y los insumos, que sin lugar a dudas corresponde exclusivamente al costo directo.

Esta dolencia de la normativa para obligar al contratista ha sustentar detalladamente el adelanto directo, podría ser corregido en las bases; sin embargo, resulta preferible consignarlo en la normativa para no dejarlo suelto a criterio de los miembros de los comités, y no se constituyan en un factor de riesgo que favorezca la aparición de actividades de corrupción al no poderse controlar si el adelanto se está aplicando para los fines de la obra o sencillamente no se aplica, lo que implicaría que tarde o temprano afectaría la calidad de la obra a ejecutar.

2.
En el caso de la entrega de los adelantos para materiales e insumos a utilizarse en el objeto del contrato, la normativa establece que no se excederá en conjunto del 40% del monto del contrato original, ocurriendo que en muchos casos el contratista en aplicación del artículo 188 Entrega del Adelanto para materiales solicité el pago de manera casi inmediata al inicio del plazo contractual de ejecución de la obra, de la totalidad del porcentaje prescrito. Lo señalado resultaría concordante con el referido artículo al señalar que “ las solicitudes”, lo que implica, que por lo menos deberían ser dos solicitudes que comprendan la totalidad de materiales previstos en las formulas polinómicas siendo suficiente que dichas solicitudes se realicen con la anticipación debida , se haya dado inicio al plazo de ejecución contractual y las solicitudes guarden concordancia con el calendario de adquisición de materiales e insumos. En este punto resulta posible diversas interpretaciones, todas validas, con respecto lo que debe entenderse como, que Las solicitudes de otorgamiento de adelantos para materiales o insumos deberán ser realizadas con la anticipación debida… , en concordancia con el calendario de adquisición de materiales e insumos presentado por el contratista .

Aquí conviene hacer algunas precisiones establecidas en la normativa de contrataciones del estado, en el sentido que el calendario de adquisiciones de materiales e insumos, es un documento técnico de planificación que conjuntamente con el calendario de avance de obra, entre otros requisitos, el contratista se obliga a presentar para la firma del contrato de obra, debiendo ambos documentos ser concordantes; asimismo, ambos calendarios a su vez deben ser concordante con el cronograma de desembolsos económico establecido por la entidad que forma parte de las bases. Hay que tener presente, que una vez se haya fijado la fecha de inicio del plazo contractual, será necesario en la mayoría de los casos actualizar a dicha fecha los referidos calendarios.

Lo señalado implica que la entidad contratante, entrega al contratista un cronograma de desembolsos económico previsto aplicar en el contrato de obra en el plazo contractual, detallando el mes, los conceptos, montos previstos desembolsar, debiendo el contratista ajustar a iguales montos para cada periodo considerado a valorizar en el calendario de avance de obra; es decir, que en cada periodo, los montos son los mismos, tanto en el cronograma como en el calendario.

Dentro de los conceptos contenidos en el cronograma de desembolsos, se deberán establecer los porcentajes y montos de los adelantos que se entregaran al contratista, que deben ser iguales a los que realmente se otorguen. Por ejemplo, si fuese el caso que dicho cronograma de desembolsos sólo haya previsto la entrega para los adelantos directo y para materiales hasta el 20% para cada uno, esta precisión debe estar explicito en las bases del proceso de selección.

En este orden de idea, al señalarse que los calendarios de adquisición de materiales e insumos, y el de avance de obra valorizado deben ser concordante, por lo que el contratista se obliga a valorizar al final del periodo un avance físico sustentado en los gastos previstos en el calendario de adquisiciones e insumos, de lo que se desprende que el calendario de adquisiciones, es el compromiso del contratista de aplicar en la obra los montos de los adelantos para los materiales previstos en las formulas polinómicas que resulten necesarios para alcanzar la meta del monto a valorizar en dicho periodo, de lo que tácitamente se concluye que el contratista estaría obligado a tramitar las solicitudes de adelantos para materiales, por lo menos en el periodo anterior al de valorización con la anticipación debida, que garantice contar oportunamente con el material o insumo en obra.

Veamos, si el contratista tiene previsto la compra de cemento por S/. 100 000,00 para ser aplicado totalmente en el segundo periodo (mes 2) por así estar previsto en la programación, es de suponer que al menos inicie el trámite de pago del adelanto para el material especifico en el primer periodo 1 (mes 1), en fecha tal que le asegure con la anticipación debida contar con el material en obra a partir del primer día del segundo periodo (mes 2). No resulta con la “anticipación debida” si el contratista tiene previsto el referido material para aplicarlo en el mes 10, no existiendo un grado de inmediatez de la necesidad de contar con el material, no resulta para la entidad alguna ventaja con relación al avance de la obra, implicando más bien que el contratista durante casi más de 8 meses contaría con una liquidez cuya aplicación, bajo esta circunstancia, durante esos 8 meses podrían ser para fines diferentes.

De lo señalado, se advierte que el concepto de “anticipación debida” debe ser aplicado en las solicitudes de adelantos para materiales bajo criterios particulares inherentes para cada material o insumo específico, tales como, si los materiales requeridos son de origen nacionales de fácil adquisición en el mercado o si se requieren ser fabricados o importados; si la adquisición puede ser tratada como un suministro. Dicho concepto, por lo tanto, está ligado con la oportunidad de la necesidad en obra para alcanzar el avance del periodo a valorizar según lo previsto en el calendario de avance de obra.

De lo expuesto, se concluye que el calendario de adquisiciones de materiales e insumos, en aplicación del Decreto Supremo N° 011-79-VC solo debería considerar los materiales e insumos que componen las respectivas formulas polinómicas de cada especialidad contenidas en el expediente técnico contractual, debiéndose considerar que los montos previstos de manera específica para cada material corresponde al monto de compra del material puesto en obra el primer día del periodo en el cual se valorizará y que por lo tanto en estas condiciones es factible de verificar su existencia o stock en el almacén de obra; o su total salida al término del mismo periodo, en cumplimiento del calendario de avance de obra.

Bajo este criterio, las solicitudes de adelanto para materiales deberían ser analizadas para cada material en particular bajo el principio del grado de inmediatez o necesidad de aplicar los materiales lo más pronto a efecto de ser otorgadas, no resultando sustentable que el contratista solicite adelantos por materiales que no se apliquen en el periodo o los periodos inmediatos siguientes al del pago, toda vez que esta situación no ayuda a cumplir con el calendario valorizado, dando oportunidad al contratista contar con una liquidez excesiva a costa de los recursos públicos o en el mejor de los casos a tener el almacén de obra llenos de materiales antes de tiempo.

Por lo expuesto, de manera particular, considero que artículo 188, bien entendido, es claro, como se debe solicitar y otorgar los adelantos para materiales. Las interpretaciones que ciertas entidades están dando para pagar la totalidad del 40% del monto contratado para adelantos en materiales resultan irregulares al no ajustarse al cronograma de desembolsos establecido, a pesar que dichas solicitudes den la apariencia de ser realizadas con la anticipación debida y concordante con el calendario de adquisiciones de materiales e insumos.

Desde una perspectiva de la corrupción en las obras publicas, el artículo 188, tal como se le viene aplicando para pagar la totalidad del 40% del monto contractual para adelanto para materiales de manera inmediata, abre una excelente oportunidad para que los operadores de la corrupción puedan en la práctica obtener la totalidad de la coima.

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